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1、公共行政：公共行政就是國家行政機構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動。這一定義的 含義包括：首先，公共行政是一種活動，這一活動的主體是國家行政機構(gòu)，即通常所說的政 府或者行政當局，不包括立法和司法機構(gòu)。其次，這一活動的客體是社會公共事務(wù)，與管理 社會公共事務(wù)的主體相應(yīng)的必然是具有社會公共權(quán)威的機構(gòu)而這一機構(gòu)在現(xiàn)代社會中非政 府莫屬。第三，作為一種活動，它必須依法舉行，而且必須是有效的。有效包含兩層含義， 即有效性和效率。 國家行政：所謂“行政國家”是指人類社會發(fā)展到這么一個階段 國家行政權(quán)滲透到 人們社會生活的各個領(lǐng)域，人們在其生命的整個過程中都離不開行政機關(guān)，行政機關(guān)的行政 行為成為影響人們生

2、命、自由、財產(chǎn)和國家安全、穩(wěn)定、發(fā)展的一種幾乎無所不能之物。 公共管理是公共行政理論與實踐發(fā)展的產(chǎn)物，是政府公共部門、非盈利部門等社會公共 組織為建立與維持公共秩序、實現(xiàn)和保護公共利益的目的，運用政治的、法律的、經(jīng)濟的和 管理的理論與方法，依法制定與執(zhí)行公共政策、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的活動。公共 管理是公共行政中的一個理論派別或分支學派，它的出現(xiàn)給公共行政注入了新的活力，使公 共行政獲得了實現(xiàn)其目標的新手段，從而極大地推動了公共行政的自我發(fā)展。在某種程度和 范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代。因為，這兩者雖然在一些概念、方法和研究模 型等方面有差異，但它們在管理主體、管理對象范圍、

3、基本功能和共同體的信念(Community Belief)等方面是相同的。它們之間的差異表明公共管理不過是在具體社會歷史條件下公共 行政范式的具體表現(xiàn)形式。公共行政重視“設(shè)計”或稱為政策的形成，公共管理則更加重視實 現(xiàn)公共行政目的的具體“運作”過程與結(jié)果;公共行政強調(diào)管理過程中的政治的、法律的手段， 公共管理則更加強調(diào)管理過程中的管理的、經(jīng)濟的手段。 在傳統(tǒng)意義上，人們通常將公共行政等同于國家行政，講行政法是關(guān)于行政的法，行政 法上的行政是指公行政即國家行政，它是指國家行政機關(guān)對國家事務(wù)的組織與管理活動。其 實，公共行政與國家行政并不是同一個概念。我國已有學者指出“，國家行政屬于公行政，但

4、 公行政并不等于國家行政。公行政除了國家行政以外 還包括其他非國家的公共組織的行政， 如公共社團（律師協(xié)會、醫(yī)生協(xié)會等）的行政以及公共企事業(yè)單位（國有企業(yè)、公立學校、 研究院所等）的行政?！比魏我粋€社會都存在著大量的社會公共事務(wù)管理活動，這些活動從宏 觀到微觀 都涉及到社會公眾的切身利益。在階級社會中，政府確實是這些活動的核心主體， 但誰都無法否認，除了政府之外，還有許多其他公共組織參與其中。經(jīng)濟增長與社會發(fā)展都 需要公共行政，但這絕不可能由政府對社會公共事務(wù)的管理全盤包辦。對政府管理活動的研 究并不能代替對整個社會公共事務(wù)管理活動的研究。公共行政作為一種普遍存在的社會現(xiàn)象， 它一定有共同的規(guī)

5、律可循，這些普遍規(guī)律會包括國家行政的內(nèi)容，國家行政所總結(jié)出來的規(guī) 律是它的最重要的部分，但絕不是全部。公共行政與國家行政的關(guān)系是一般與特殊的關(guān)系。 國家行政是公共行政的主角，但社會公共事務(wù)的管理，還需要若干配角，主角與配角的關(guān)系 既不能顛倒，也不能代替。僅研究主角的行為及其規(guī)律，不研究配角的行為及其規(guī)律，特別 是不把它們作為一個整體來研究是不合適的。隨著社會的進步 特別是科學技術(shù)的迅猛發(fā)展， 人們越來越深刻地認識到，在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關(guān)系上，傳統(tǒng)意 義上的政府職能將發(fā)生變化政府會把更多職能交給社會中那些非政府、非營利性組織承擔。 對這些非政府、非營利性組織對社會公共事務(wù)

6、的管理活動，筆者將其稱為社會行政。且在社 會公共事務(wù)管理的發(fā)展中，國家行政是歷史的產(chǎn)物，隨著國家的消亡，國家行政的內(nèi)容與形 式都將發(fā)生本質(zhì)的變化，但社會不可能沒有公共管理。盡管我們還無法對國家消亡之后的公 共管理活動的細節(jié)描述得非常清楚，但人類生存與發(fā)展的需要，絕對不可能缺少新社會形態(tài) 下的公共管理。 從時間范圍上看，行政有著與國家，甚至與人類社會同樣長的歷史。人類一旦形成共同 生活的組織，行政就必然伴隨而生。國家產(chǎn)生后，部分社會事務(wù)的管理脫離社會而形成國家 行政，國家行政源于社會但卻凌駕于社會之上。但對社會公共事務(wù)的管理并不能由國家行政 獨占，除了國家行政以外，還有社會行政，它們都屬于公

7、共行政。且國家行政與社會行政的 范圍處于不斷地變化之中，在行政國家，為了彌補市場功能的缺陷，強調(diào)國家干預(yù)，國家行 政的范圍不斷擴大并空前膨脹，在社會生活中，國家行政居于絕對主導地位；而社會行政的 范圍很小，所起的作用也很小。但國家干預(yù)并不是十全十美的，與市場機制失靈一樣，也存 在著國家干預(yù)失靈的現(xiàn)象，20世紀70年代末80年代初，世界上許多國家興起了一場公共 行政改革運動，重新思考國家與市場的關(guān)系，尋求國家干預(yù)與市場調(diào)節(jié)的有機有效結(jié)合，其 結(jié)果導致國家行政的范圍縮??；隨著公共管理的社會化，國家逐步還權(quán)于社會，社會行政的 范圍會隨之擴大。最后，隨著國家的消亡，國家行政隨之消失，全部由社會行政所替代，此 時，公共行政與社會行政在范圍上合一。從空間范圍來看，公共行政是與私行政相對應(yīng)的一 個概念，二者均屬于行政的范疇。公共行政在范圍上寬于國家行政，它不僅包括國家行政， 還包括國家行政之外的社會行政。