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1、國家治理內(nèi)涵及其與國家審計 基本關(guān)系的辨析 國家治理是公共行政與公共管理范式適應(yīng)社會環(huán)境的變化而 進行的反思和演進。國家審計應(yīng)當(dāng)適應(yīng)情勢的變化，辨清與國家 治理的關(guān)系，從而有效促進良好國家治理。 一、治理及國家治理內(nèi)涵的相關(guān)問題 （一）治理及國家治理的基本含義與特征。 “治理”一詞用于政治社會分析肇始于1989年世界銀行對非 洲狀況的表述，自此“治理”被廣泛應(yīng)用于社會政治經(jīng)濟的各個 領(lǐng)域。雖然“治理”語詞運用廣泛，但至今學(xué)界并沒有一個權(quán)威 的統(tǒng)一定義，被認為比較有代表性和權(quán)威性的定義是“全球治理 委員會”在1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報告中的 界定：“治理是各種公共的或

2、私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的 諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以協(xié)調(diào)和并 且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正 式制度和規(guī)則，也包括各種人們統(tǒng)一或以為符合其利益的非正式 制度安排”。 溯及治理理論的誕生和發(fā)展，現(xiàn)代政治社會的“治理”起源 于對國家政治狀況的分析、研究和表述，在此源意上，治理”多 指國家治理。因此，國家治理不是指單純國家機構(gòu)運行系統(tǒng)的 權(quán)力劃分，而是政府、市場和公民社會在國家和社會運行系統(tǒng) 中相互作用，相互依賴，相互配合的一種正式和非正式的制度 安排。 從國家治理主體而言，以政府為主，又包括了公民、其他非 政府組織等第三部門。國家及社會事

3、務(wù)的管理不再只由政府負責(zé)， 更多的社會主體以不同的方式參與其中，并在不同層面發(fā)揮著作 用。 從國家治理的機制而言，既包括政府管理協(xié)調(diào)，市場配置， 公民社會自治，又包括了中央和地方，區(qū)域間的互動。 從國家治理的理念而言，強調(diào)了責(zé)任、透明、民主、合法性 和公平公正。 從國家治理的目標(biāo)而言，強調(diào)社會公平正義，和諧穩(wěn)定，國 家繁榮發(fā)展，人民利益獲得保障和提高。 從國家治理的范圍而言，淡化了國家的階級統(tǒng)治職能，強調(diào) 國家對經(jīng)濟社會發(fā)展和民生福利等社會公共事務(wù)方面職能。 （二）理解治理需要注意的基本點。 盡管“治理”一詞的語義存在著多樣性，學(xué)者們在需要的語 境下給定“治理”概念，并利用“治理”

4、解釋一定的現(xiàn)象，但是 對“治理”的理解有其基本方面。 其一，我們追溯“治理”概念運用盛行的社會文化環(huán)境。科 學(xué)概念的誕生與其所表達意蘊的環(huán)境息息相關(guān)理清外生的條件， 是理解、掌握和運用概念的基本。 任何社會都牽涉到一個基本問題，即如何分配和使用有限的 資源，如何使有限的資源呈現(xiàn)有效價值并使社會可持續(xù)發(fā)展，分 配和使用方式不同表現(xiàn)為不同的制度選擇。當(dāng)今社會，科學(xué)技術(shù) 的日新月異，特別是信息技術(shù)的突飛猛進，經(jīng)濟全球化浪潮的洶 涌席卷，公民需求的復(fù)雜化和多樣化，社會結(jié)構(gòu)的變革，考驗和 挑戰(zhàn)著國家既有的管理模式和理念。從國際視角，任何一個國家 的發(fā)展都不可能孤立而封閉，全球化使得各國的發(fā)展相互獨立

5、又 彼此依賴，依據(jù)地域和文化特征建立起了多種體系聯(lián)盟，世界政 治經(jīng)濟的發(fā)展需要相互包容和協(xié)調(diào)。從國內(nèi)視角，社會主義政治 民主進程加快，社會保障體系面臨的挑戰(zhàn)，中央與地方關(guān)系的演 變，以及社會結(jié)構(gòu)的變革，使得社會資源的配置打破了傳統(tǒng)的或 依賴政府，或依賴市場的單一模式。國際國內(nèi)情勢的新變化，要 求重新審視國家的管理模式，重新定位政府、市場、公民社會在 國家和社會發(fā)展的作用。無論是理論，還是實踐，都表明了在一 定范圍和一定的事件中，政府、市場和公民社會的作用應(yīng)相互博 弈，相互依賴，才能滿足國家和社會發(fā)展的需要。由此：治理” 應(yīng)運而生，公共行政和公共管理的實踐者和理論者均以“治理” 踐行和詮釋國家和

6、社會運行模式。 其二，治理誕生的基本意義在于其與傳統(tǒng)的管理國家和社會 事務(wù)的模式相區(qū)別。 國家是統(tǒng)治階級意志的集中體現(xiàn)和反映。自國家誕生起，“統(tǒng) 治”便成為國家政治的代名詞，統(tǒng)治代表了強權(quán)、命令和絕對服 從。在統(tǒng)治理念下國家權(quán)力的運作強調(diào)“單一中心的行政”和“官 僚等級制結(jié)構(gòu)”。政府管理國家和社會事務(wù)按照繁縟的規(guī)章制度和 科層等級結(jié)構(gòu)運行，國家事務(wù)只依靠政府機構(gòu)以絕對的權(quán)威服從， 且政府本身依靠命令與控制，無需更多判斷力只要整齊刻板地按 照官僚層級處理日常工作任務(wù)。這種“韋伯范式”曾造就了政府 管理的輝煌，但隨著范式確立的日久，表現(xiàn)出諸多弊端，如公共 預(yù)算最大化，公共支出膨脹，行政成本提高

7、。在當(dāng)今世界變化中， 傳統(tǒng)的范式更是表現(xiàn)為缺乏活力，難以對變化的情況和不同訴求 做出有效反應(yīng)。 面對傳統(tǒng)的統(tǒng)治式運作方式所表現(xiàn)出的諸多弊端，理論上的 反思不斷演進。有強調(diào)公共利益和公共責(zé)任的“新公共行政”運 動，基于管理主義為基礎(chǔ)的“新公共管理”運動，以重新審視政 府與社會關(guān)系，政府的本質(zhì)和職能等公共行政的基本規(guī)范為出發(fā) 點的“重塑政府”運動，包括“重新定義公共行政” “治理”和 “政府再造” 1。因此，“治理從頭起便需區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治 概念”。 治理打破了傳統(tǒng)的國家和社會管理模式，強調(diào)的是一種協(xié)調(diào) 和合作情況下的有效性。強調(diào)傳統(tǒng)意義上“被管理者” “被統(tǒng)治 者”的參與，多主體、多網(wǎng)絡(luò)

8、的咨詢和協(xié)商。治理是以一種新的 1張國慶：《典范與良政》北京大學(xué)出版社,2010年版。 -4 — 理念、新的戰(zhàn)略、新的道德、新的思維方式、新的機制管理國家 和社會事務(wù)。 其三，“治理”理論的運用應(yīng)當(dāng)堅持馬克思主義的國家觀和社 會觀，符合中國發(fā)展的實際情況。 “治理”理論起源于西方，其在國家和社會事務(wù)管理方面有 其合理和先進的技術(shù)內(nèi)核。特別是在當(dāng)今世界政治經(jīng)濟形勢紛繁 復(fù)雜的條件下，國際上強調(diào)打破單極的霸權(quán)主義，多中心地處理 國際事務(wù)，強調(diào)世界各國間，區(qū)域間的協(xié)調(diào)合作，國內(nèi)強調(diào)加強 政府的能力建設(shè)，多主體地參與國家和社會事務(wù)的管理，建立有 效政府，增進人民福祉等對于國家的發(fā)展都是有其積

9、極的意義。 但是，我們也應(yīng)該看到國際上有借民主政治干涉他國內(nèi)政，借地 方治理分權(quán)強調(diào)地方政府自治等傾向。因此，對于“治理”的理 解和運用不能不加甄別地簡單套用西方政治學(xué)者的國家治理概念 和相關(guān)范式結(jié)構(gòu)，而應(yīng)當(dāng)堅持馬克思主義的國家觀和社會觀，應(yīng) 當(dāng)符合中國的國情，應(yīng)當(dāng)注重中國傳統(tǒng)的積累繼承和現(xiàn)代發(fā)展的 實際，汲取“治理”的合理技術(shù)與我國的政治經(jīng)濟文化資澳賦 相契合。 總之，治理及國家治理是對傳統(tǒng)政治風(fēng)格模式的一種理念和 方法的挑戰(zhàn)，需要我們以新的時代視野去詮釋和理解。其核心是 以新的方式和方法進行社會資源和代價的分配，解決好誰得到什 么，何時得到和如何得到的問題，從而實現(xiàn)國家和社會協(xié)調(diào)良性 發(fā)

10、展。 二、國家審計與國家治理的基本關(guān)系定義 國家審計的組織地位和組織特性決定了國家審計與國家治理 的基本關(guān)系。一方面，國家審計一切制度安排服從于國家治理的 總體要求，另一方面，國家審計以其獨立性、綜合性和專業(yè)性有 效作用于國家治理，相輔相成，實現(xiàn)國家良好治理。 （一）國家審計組織地位決定了其一切制度安排服從于國家 治理。 從系統(tǒng)論的觀點出發(fā)，國家治理是主體、客體與環(huán)境間相互 作用的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。依據(jù)主體和客體的環(huán)境發(fā)生和效果 的差異，國家治理又可以劃分多種類多層次的子系統(tǒng)。 在主體子系統(tǒng)中，政府主體占有極其重要的位置，是國家治 理的主導(dǎo)要素。在政府主體系統(tǒng)中，行政機關(guān)子系統(tǒng)是國

11、家治理 的重要擔(dān)當(dāng)。依據(jù)憲法規(guī)定，國務(wù)院設(shè)審計署，審計長是國務(wù)院 的組成成員，地方縣級以上人民政府設(shè)審計機關(guān)，在地方行政首 長和上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。因此，國家審計是國家治理 體系中行政機關(guān)子系統(tǒng)的重要組成部分。 按照主體對客體的作用方面，對社會資源和代價分配的合法 和有效進行察看督促構(gòu)成了國家治理體系中的監(jiān)督子系統(tǒng)。國家 治理的監(jiān)督子系統(tǒng)包括了憲法監(jiān)督、行政監(jiān)督、經(jīng)濟監(jiān)督、黨紀(jì) 監(jiān)督、法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督等。憲法規(guī)定，國家審計 是國家唯一專司經(jīng)濟監(jiān)督的機關(guān)，因此，國家審計是國家治理體 系中監(jiān)督子系統(tǒng)的重要組成部分。 身置國家治理框架安排之中的國家審計組織地位決定了國家 審計

12、從事一切活動應(yīng)服從和適應(yīng)國家治理的總體要求，其所奉行 的理念、應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，職能的定位等一切制度的安排選擇，變 革和創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)以有效服務(wù)國家治理為核心，符合良好國家治理的 目標(biāo)要求。 （二）獨立性、專業(yè)性和綜合性的經(jīng)濟監(jiān)督特質(zhì)決定了國家 審計在國家治理中發(fā)揮保障和引導(dǎo)作用。 國家審計作為從事經(jīng)濟監(jiān)督的國家機關(guān)，其并不直接參與對 國家和社會各種資源和代價的分配，并不直接決定誰應(yīng)當(dāng)?shù)玫绞?么，何時得到和如何得到，而是以獨立第三方的資格督促查看資 源和代價是怎樣進行分配的，并以獨立思維進行有效地職業(yè)判斷， 包括程序性和實質(zhì)性方面，因此，獨立性的特質(zhì)決定了國家審計 之于國家治理的核心層面，表現(xiàn)為保障

13、國家治理，保障和保證國 家治理的運行符合既定的目標(biāo)安排，為國家治理保駕護航。 國家審計雖然是經(jīng)濟監(jiān)督機關(guān)，但這種經(jīng)濟監(jiān)督又不同于其 他的經(jīng)濟監(jiān)督部門：一是其不具有行政管理職能，經(jīng)濟監(jiān)督是其 唯一和專門的職能；二是國家審計本身具有專業(yè)屬性，確立了自 己的理論知識體系和學(xué)科專業(yè)地位，具有一定的知識結(jié)構(gòu)和特殊 的技術(shù)方法，具有自己的專業(yè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，審計的實施是一種專家 行為；三是國家審計是對國家經(jīng)濟社會運行情況的總體監(jiān)督，是 對國有資產(chǎn)和資源利用管理情況進行監(jiān)督依照法定職權(quán)或授權(quán)， 國家審計可以依據(jù)需要廣泛采集形成包括微觀經(jīng)濟單位，行業(yè)領(lǐng) 域，宏觀經(jīng)濟的數(shù)據(jù)信息。正是專業(yè)性和綜合性這種特質(zhì)決定了 國

14、家審計之于國家治理核心層面，表現(xiàn)為有效作用于國家治理， 即通過全面專業(yè)地綜合分析判斷，警示和告知何種治理是符合國 家和社會發(fā)展的需要，符合人民的利益，如何實現(xiàn)，從而引導(dǎo)國 家治理趨向科學(xué)合理。 三、國家審計與國家治理關(guān)系認識上的辨析 （一） 國家治理是一個寬泛的政治學(xué)概念，并融合了社會學(xué)、 管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科理念，涉及到國家和社會運行管理的各個 層面。因此，應(yīng)當(dāng)從社會科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕嵌壤斫鈬抑卫怼?治理內(nèi)涵把握的科學(xué)與否決定了國家審計在國家治理體系中的定 位，決定了國家審計的現(xiàn)實發(fā)展和戰(zhàn)略愿景。 （二） 探討和強調(diào)國家審計與國家治理關(guān)系，應(yīng)從國家治理 理論的視角去詮釋國家審計的基本

15、問題，用國家治理的理念去引 導(dǎo)國家審計的正確作為。應(yīng)當(dāng)界定清楚在國家治理中國家審計在 現(xiàn)有的法律框架下能做什么？在當(dāng)前的社會變革和未來的社會發(fā) 展中國家審計應(yīng)當(dāng)做什么？哪些是我們現(xiàn)實可以做的，或者經(jīng)過 努力短時間是可以做的，哪些是按照國家治理的目標(biāo)要求我們應(yīng) 該做的，但是囿于國家審計組織能力不足需要我們不斷努力和改 進的，從而避免國家審計或進入無所不包，無所不能的“權(quán)力陷 井”，或困入失位和缺位的“權(quán)力不能”狀態(tài)。 其一，需要明確決定國家審計有效參與國家治理的基本因素。 國家審計能否有效參與國家治理的決定因素包括審計的價值理 念、使命和責(zé)任、法定職能范圍和組織能力等幾個基本方面。國 家審計所

16、奉行的價值理念決定了國家審計在國家治理中應(yīng)該做什 么，應(yīng)當(dāng)樹立“公正與發(fā)展”的建設(shè)性價值理念；國家審計的使 命和責(zé)任決定了國家審計在國家治理中應(yīng)該怎樣做，應(yīng)當(dāng)擔(dān)負起 促進國家良好治理的使命和責(zé)任；國家審計的職能范圍定位和效 用定位決定了國家審計在國家治理中能做什么，國家審計應(yīng)關(guān)注 政府自身管理和公共管理的有效性，關(guān)注政府國有資產(chǎn)所有者代 表職能的有效性，注重效用的層次遞進；國家審計的組織能力決 定了國家審計在國家治理中能做成什么，應(yīng)當(dāng)提高國家審計的知 識能力、技術(shù)能力、制度能力、領(lǐng)導(dǎo)能力和聲譽能力等基本組織 能力，發(fā)揮國家審計的核心能力。 二是需要明確國家審計之于國家治理的作用在于提升國家治

17、 理的有效性，即國家審計利用其組織能力滿足國家治理的各種需 求，并取得良好的效果。為了實現(xiàn)這種有效性，國家審計應(yīng)當(dāng)以 良好國家治理為主軸，變革和完善相關(guān)制度安排。國家審計應(yīng)當(dāng) 隨著政府職能的擴大和深化，做深做透對政府自身管理和公共管 理、經(jīng)營管理國有資產(chǎn)所涉及關(guān)聯(lián)的各個方面的監(jiān)督。注重國家 審計在公共政策方面的貢獻，提升國家審計參與國家治理的效用 層次；注重分析和考量財政收支活動對國家和社會經(jīng)濟的影響； 注重考量政府能力和行政成本，提高政府的效能；注重對相應(yīng)治 理主體公共服務(wù)供給盡責(zé)和效果的測評；重視公民參與民主政治 進程推進，提高合法性國家治理；注重參與風(fēng)險社會管理，維護 國家安全；注重審計

18、計劃項目選擇的時效性和效果性，建立有效 的計劃與項目管理體系；注重審計人才資源的能燎賦與有效服 務(wù)國家治理需求的協(xié)調(diào)；建立國家審計的國家治理評估體系；推 進國家審計監(jiān)督公開透明，促進國家治理的有效性。 （三）國家審計與國家治理關(guān)系定位的歷史追溯應(yīng)當(dāng)符合治 理理論的發(fā)展要求。既不能歷史地寬泛，上溯至久遠，也不能歷 史地局限，認為現(xiàn)時命題提出國家審計才與國家治理發(fā)生聯(lián)系。 國家審計機關(guān)自誕生起，其就隨著國家和社會的資源配置方式 的不斷變革和調(diào)整，隨著政府職能的不斷演進變化，國家治理 理論的不斷形成而逐步和潛移默化地追尋著國家治理的目標(biāo)方 向。 綜上所述，唯有以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度研究和理解國家治理的基 本問題，審視國家審計與國家治理的關(guān)系，才能真正實現(xiàn)國家審 計有效參與國家治理，促進國家和社會和諧發(fā)展，真正實現(xiàn)國家 審計自身的科學(xué)發(fā)展。 作者：審計署審計科研所崔振龍王鴻 主題詞：國家審計國家治理關(guān)系辨析 報：署領(lǐng)導(dǎo)。 送：各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市審計廳（局）及科研 所，南京審計學(xué)院，署機關(guān)各單位，各特派員辦事處，各 派出審計局。 發(fā)：本所所領(lǐng)導(dǎo)、各處，存檔。 編輯：羅偉芳 共印200份 簽發(fā)：崔振龍